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基层法院施行立案登记制后存在的问题及对策
发布时间:2016-9-30 11:51:31
发布人:glfy



2015年5月1日起全国法院施行立案登记制度,这一规定对于从法律层面破解实践中“立案难”困境,奠定了制度性基础。然而立案登记制度推行实施这一年多来,在司法实践中涌现了诸如滥用诉权、虚假诉讼、恶意诉讼、诉讼爆炸等一系列问题和挑战,不仅增加了当事人的诉讼成本和诉累,也降低了司法的公信力。本文拟以基层法院为视角,从立案登记制度的基本内涵和重要意义出发,结合现行立案登记制度运行特点及存在问题,提出建立惩戒机制、完善案件分流、明确审判辅助人员职责等对策建议。

一、立案登记制度的内涵和意义

(一)立案登记制度的含义。所谓立案登记制,就是指人民法院在接到当事人提交的诉状时,对于符合法定条件的起诉,应当登记立案,对于不能当场判定是否符合起诉条件的起诉,应当接收相关的起诉材料,并对当事人出具注明有收到起诉材料日期的书面凭证。 需要补充其他材料的,人民法院应及时告知当事人,在补齐相关材料后,应当在七日内决定是否立案。(1)立案登记制的含义一言以蔽之就是,对于符合法律规定的起诉和申请,或是依法应当由人民法院受理的案件,人民法院都要予以立案,做到有诉必理、有案必立。

(二)立案登记制度的范围。立案登记制度范围仅是指“初始案件”,也就是我们所谓的“一审案件”,包括一审民事、一审刑事自诉、一审行政,以及初次申请强制执行、申请国家赔偿的案件。对于上诉、申诉、申请再审、破产申请、特别程序、督促程序、以及公示催告程序等案件,法律另有规定,均不适用立案登记制度。此外,根据最高人民法院《关于人民法院推行立案等级制度改革的意见》第十条的规定,对于违法起诉或者不符合法律规定的,涉及危害国家主权和领土完整等六项起诉、自诉也不予登记立案。

(三)立案登记制度的意义。立案等级制度是我国民事立案制度上的一次重大变革,从微观角度来说,立案登记制有利于保障人民诉权、及时化解社会矛盾减少涉诉信访,立案登记制为提升司法公信力奠定了坚实基础,也体现了法律公平正义和司法的文明进步;从宏观上说,立案登记制度的实施也是法治思维的体现,将推动司法改革进一步走向深入,促进依法治国的实现。

二、立案登记制度实施后的基本情况和特点

(一)全国法院立案数同比上升。根据最高人民法院公布的数据可以看出,我国法院自2015年5月1日全面实施立案登记制改革以来,截止至2016年3月31日,全国法院共登记立案1420余万件,同比增长28.44%。从各地区的实际情况来看,有江苏、浙江、山东、广东4个省份登记立案的数量超过了100万件,其中江苏法院的立案数量接近120万件。就各地区同比增幅情况而言,有6个地区同比增幅超过了40%。其中,增幅最大的是陕西法院,同比增长62%,其次为河南、贵州、宁夏、云南、四川。(2)

(二)行政案件大幅度增加。自2014年11月1日通过《行政诉讼法》修改的决定后,特别是在立案登记制改革实施这一年多来,更加畅通和拓宽了行政诉讼的救济渠道,“民告官”的行政案件大幅度的上升,揭开了“民告官”在人民群众心目中“高冷”的面纱,有效缓解了多年来行政审判“立案难”的问题。以贝贝365棋牌官网下载_365棋牌提现是什么情况_365棋牌游戏友情手机网为例,2014年受理34件,2015年受理79件,同比上升132.4%;2016年1月截至6月30日,共受理案件38件,在2014年的基础上上升11.8%。

三、在司法实践中出现的问题

(一) “案多人少”矛盾突出。

在立案审查制度改革为立案登记制以前,立案审查对案件的入口有一定的调控,而随着立案登记制的全面实施,等于是取消了对案件 “过滤网”的功能,立案庭只做形式审查,不做实质性审查,只要符合条件,有案必立,致使法院受理案件的数量大幅度增加。而2014年10月23日,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,除了将立案审查变为立案登记制这一重要改革,还有另一项便是法官队伍的员额制改革。法官员额制是指法院从事审判工作的法官按照案件数量、人口密度、法院设置等因素来固定法官职数,集中行使国家审判权。(3)实行法官员额制的改革后,择优而上,虽然促使了法官队伍的精英化,但实行审判权的法官人员减少势必会在很长一段时期内影响法官的办案人数。在司改背景下,加之法官工作压力大等一系列原因,全国各地法院均有不少法官辞职,据新闻媒体报道,2015年全国法院辞职的法官达1000多人,(4)同时还有法官的外调、退休致使法官人数减少,而法官助理招录总体上成减少趋势,人员流出大于流入,以至总体凸显出案多人少矛盾越来越激化,而审判资源有限的矛盾会更加剧烈,审判和执行工作面临新的压力和挑战,司法公信力将遭受重创。

(二)诉权滥用,恶意虚假诉讼造成司法资源浪费。

如果一方当事人故意利用诉讼或法院裁判打击、报复陷害他人或获得对方财物或法律上的利益,或双方当事人恶意串通获得法院裁判损害第三人的利益,就是恶意诉讼。(5)最高人民法院、最高人民检察院2015年10月30日联合发布《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(六)》规定,对虚假诉讼进行了规定:为谋取不正当利益,以捏造的事实提起民事诉讼,妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的谓之虚假诉讼,其一般包含要素有:(1)以规避法律、法规或国家政策谋取非法利益为目的;(2)双方当事人存在恶意串通;(3)虚构事实;(4)借用合法的民事程序;(5)侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益。(6)当前我国社会正处于社会经济转型的关键时期,国内社会诚信体系不够健全,信用惩戒机制还尚不够规范,社会成员的道德感滑坡,道德行为失范,在加之立案登记制度改革后,立案门槛大大的降低,从而导致虚假、恶意诉讼也随之增多,特别是在民间借贷、离婚析产、公司分立(合并)、企业破产等案件中,是虚假诉讼的高发领域。自《刑法修正案九》审议通过后,虚假诉讼被列入刑法调整范围内,但由于入刑标准缺乏客观性和可操作性,导致虚假恶意诉讼行为入刑难,再加上虚假、恶意诉讼在诉讼请求和证据上较之普通诉讼常具有较强的隐蔽性,极大考验了承办法官的办案经验和审判能力。因此在民间借贷、离婚析产等民商事审判领域内,虚假、恶意诉讼现象仍然层出不穷,这不仅严重侵害了案外人的正当利益、破坏了社会的诚信体系,也造成了司法资源的浪费,扰乱了诉讼秩序,损害了司法公信力和司法的权威,更不利于推进依法治国方针政策的有效落实。

(三)上诉案件增加,案件质效有所下降。

    审判质效的含义简单来说就是审判案件的质量和效率,审判质效管理就是法院工作审判工作的核心和生命线。在实行立案登记制后,法院大大降低了诉讼的“门槛”,其裁定驳回起诉和不予受理的案件大幅度增加,当事人不服裁定的上诉案件也会必然增加,法院服判息诉率降低。上诉案件的增加对基层法院的案件质效考评是一大考验,同时也会增加二审法院的工作量和当事人的诉讼成本,也会造成司法资源在一定程度上的浪费,且对某些如群体性征地拆迁等案件处理不当的话,势必会引起新的群体性涉诉信访案件的产生。以贝贝365棋牌官网下载_365棋牌提现是什么情况_365棋牌游戏友情手机网为例,2013年该院立案5221件,裁定驳回起诉7件、不予受理2件,全年上诉件;2014年立案5640件,裁定驳回起诉案件11件、不予受理案件3件,全年上诉133件,上诉案件占立案数的2.3%;2015年立案5007件,裁定驳回起诉17件,不予受理17件,全年上诉案件242件,上诉案件占立案数的4.8%,2015年上诉率比2014年同比上升82%;2016年截至6月份,立案2662件,上诉117件,上诉案件占立案数的4.4%。

四、对策和建议

(一)强化服务,提升窗口形象。

1.加强立案窗口工作监管,强化诉前服务工作效益。针对登记立案制度面临的“案多人少”的矛盾,要加强立案窗口的各项诉讼服务工作,建立诉前提示制度、引导服务工作等确保登记立案制度的有序进行;法院内部要做好业务分工,各个法官要配强、配齐辅助人员,以减轻法官的压力,确保各项业务工作的正常、有序运行,以保障案件的质量和效率。

2.加强培训学习,提高法官审判技能和业务素质。加强一线法官和审判辅助人员的业务学习和技能培训,应对登记立案制度改革后实践中遇到的新型案件和突出问题,法院内部要定期组织法官对疑难问题进行讨论;法官自身也应当注重工作八小时外的学习,积极提升自己的业务水平以适应新形势下的工作要求。

3.利用好人民陪审员的作用。由于专业领域、知识涉猎及吸收程度不同,而在司法实践中存在其他专业方面的案件,此时我们就要充分发挥人民陪审员制度的优越性,在做好人民陪审员的聘任工作时,应在医学、环境、建筑等各项专业领域广泛聘请专业人士担任人民陪审员,同时要积极解决在绝大多数基层法院中普遍存在的人民陪审员“陪而不审、审而不议”的问题,合议庭成员要各尽其能,共同合议,以弥补法官在某些专业领域知识储备不足的问题。

(二)健全诉讼惩戒机制,完善诚信诉讼体系。

1.加大犯罪成本,建立赔偿机制。

加大成本是防范和打击一切违法行为最有效的手段。在美国,恶意诉讼行为的规制就是通过侵权诉讼来为当事人寻求救济,恶意诉讼被视为一种侵权方式来对待,(7)同时法国的民诉法也有以滥诉方式进行诉讼者惩以罚金的规定,而我国恶意诉讼的法律成本过低,对恶意诉讼中受害人有效的保护不够。因此,针对存在恶意、虚假诉讼行为的诉讼参与人,建议适度的增加经济惩罚、拘留等强制措施的法律适用力度,恶意诉讼侵害他人民事权益的,恶意诉讼参与人应当承担被侵害人经济赔偿责任,损害赔偿范围应当包含诉讼中的直接损失,如支付的诉讼费、律师费、交通住宿费、误工费等;(8)对涉嫌虚假诉讼罪、诈骗罪等刑事犯罪的行为,还应当移送侦查机关追究其刑事责任。如四川雅安闵某某所种植的土地被征,他为了向乡政府索取更多的补偿款,便与朋友王某某共谋虚构了合同,策划了这场虚假诉讼。二人以捏造的事实提起民事诉讼的行为,已涉嫌虚假诉讼罪。但鉴于王某某犯罪情节轻微,没有被起诉。闵某某涉嫌虚假诉讼罪,已经被当地检方起诉到法院。(9)这也是自《刑法修正案九》审议通过后,虚假诉讼被列入刑法调整范围后,四川首例打假官司被控虚假诉讼罪,当事人被起诉,对规范诉讼参与人诚信诉讼起到了震慑作用。

2.建立诚信诉讼体系。

诚实信用是新民诉法确立的基本原则,我们在依法保障诉讼参与人诉权的同时,还要积极提倡和引导诉讼参与人进行诚信诉讼。在立案前,要求诉讼参与人必须签署诚信诉讼承诺书,并明确告知其诚信诉讼的内容,和违反相关承诺将受到的惩处,将恶意、虚假诉讼抑制在诉前,努力营造诚信的诉讼环境。要投入资金建立诚信诉讼系统,加大信息化建设及应用力度,该系统能自动检索出在同一当事人起诉案由及相应的裁判文书,对于违反承诺书内相关规定的诉讼参与人,像打击“老赖”一样,应将其失信行为录入诚信诉讼系统,并能在系统公开搜索、曝光,及时依法对诉讼参与人的失信行为给予司法惩戒和社会约束,防止失信诉讼参与人无理的“缠诉”、“滥诉”。

3.内外联动,联合打击。

由于部门职能不同,法院对查处和打击恶意、虚假诉讼手段、精力有限,因此需要建立一个打击虚假、恶意诉讼的联动的长效协作机制,同时加强与检察机关、公安机关的联合协作,定期召开联席会议,形成打击虚假恶意诉讼的合力,减少恶意、虚假诉讼的发生。

(三)完善案件分流机制。

1.完善案件“繁简分流”。“繁简分流”是指案件在立案以后,通过对案件进行初步的分析评测和风险评估,将案件以简单和复杂区分开来,从而建立简单案件快速审理,重大复杂案件审慎处理的工作机制。根据实案件际情况对能够以调解方式解决的案件坚持调解优先,加大调解力度,积极促进和解结案。对于重大疑难案件要及时组织案件深入分析,把控审限,从而实现优化审判资源的配置,最大限度的提升案件审判的质量和效率。2.健全多元化纠纷解决机制。法院要加强与其他司法机关、行政部门的沟通和联络,建立一套完善的多元化纠纷解决机制和矛盾纠纷诉调对接办法,充分发挥村、社区基层组织的调解、行政调解、行业调解等非诉讼矛盾纠纷解决机制灵活性、便捷性的优势,有针对性和引导性的组织当事人就地选择其他非诉讼调解组织解决纠纷,高效利用有限的资源,让更多的案件化解在诉前,减少“小易简”诉讼进入法院,缓解法官工作压力,耗费宝贵的司法资源。3.明确“负面清单”。进一步明确受理案件范围,除了上文中提到的不予登记立案的案件范围,还要对对不予受理的案件类型项目进行细化、具体化,简化环节,提高立案效率。

(四)合理利用审判辅助人员。

法官员额制改革后,由于法官助理人员不能行使审判权,面对“案多人少”的困境,法院如何妥善安排使用好未入额法官转任的审判辅助人员就显得尤为重要。司法改革的方案中明确了法官助理应在法官的指导和监督下从事与审判相关的业务性工作,可以使法官从业务外的事务性工作中空出时间,潜心钻研裁判案件,促进办案效率提高。法官助理具体来说可以从如下几个方面在审判工作中承担相应的职责来提高审判效率:一是参与案件诉前、诉中调解工作。调解是基于双方当事人的自愿行为,法官助理人员可以在法官的授权下开展,充分发挥了法官助理在案件办理过程中调解和化解纠纷的作用;二是组织或参与庭前程序性工作和裁判文书写作等。如在庭前组织当事人进行交换新证据、在庭后协助法官制作模板化的庭审提纲和草拟裁判文书等,将法官从简单案件中的必要程序性事项中解放出来进一步提高案件的裁判效率;三是承担起对书记员工作的指导作用。法官助理和书记员的工作在性质上都是属于辅助审判,但法官助理作为法官的“左膀右臂”、“贤内助”,是法官最直接的辅助人员,及法官队伍的“后备力量军”,较书记员在法律知识、审判经验等方面具有天然的优势,其具有“承上启下”的作用,在明确法官助理职责的同时,还应承担起指导书记员的工作,以便审判辅助工作的顺利开展。

(五)加强法制宣传,营造法制氛围。

立案登记制度的实施过程中,滥用诉权现象频发的罪最重要原因之一就是法制宣传不到位,群众法制意识淡薄,对立案登记制度存在误解。因此想要化解这一困境就必须从加强法制宣传入手,引导群众诚信诉讼、理性诉讼。法院可以通过公共信息网、微信公众号发布相关法律知识,在法院诉讼服务大厅摆放相关法律知识小册子方式宣传,让民进一步懂法、知法、守法,从而提升国家司法保障和诉讼救济的时效性为主要目标。

结语

实行立案登记制度是对现行民事诉讼程序的一次重要改革,同时更是在贯彻依法治国、建设法治社会,扩大司法权的道路上作出了重要贡献,它对于扩大对公民的司法救助力度和范围,保障公民的诉讼权利,抑制行政权力的过分膨胀具有突出意义。立案登记制度的提出符合我国司法改革的趋势,尽管这一制度在实施过程中出现了许多新问题新情况,但必须肯定的是立案登记制度的改革方向是正确的,是具有进步性的,它有利于充分保障当事人的诉权和合法权益,但是司法改革是一项系统性、综合性的改革,相关的配套制度和程序还需要进一步的健全和完善,用完善的制度来促进社会公平正义的实现,才能够确保人民法院的工作稳步推进上台阶。